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CEPAL: Hacia una estructura tributaria progresiva y eficiente

2010-06-04

Adolfo José Acevedo Vogl


En el trigésimo periodo de sesiones, celebrado en los días recientes en Brasilia, los países de América Latina aprobaron la propuesta de la CEPAL para avanzar hacia una mayor equidad en la región.

Una parte integral de esa propuesta es la necesidad de avanzar hacia un sistema tributario progresivo y eficiente, que permita generar los recursos indispensables para poder efectuar las inversiones en capital humano e infraestructura básica, requeridos para reducir la pobreza y las enormes desigualdades que caracterizan a nuestros países, y lograr el desarrollo más pleno de las potencialidades de los seres humanos que habitan la región.

Aquí una síntesis de la parte del documento aprobado, en lo referente al sistema tributario.

Hacia una estructura tributaria progresiva y eficiente


Tres son los factores que inciden en la capacidad de recaudación fiscal y en la forma que se distribuye la captación de estos recursos en la sociedad: la carga tributaria, su estructura y el control de la evasión de impuestos. En la región hay países que enfrentan problemas serios respecto de alguno de estos factores, y los hay, también, que adolecen de importantes déficits en dos o en tres de ellos.

En promedio, la presión tributaria de América Latina es alrededor del 18% del PIB, y este nivel es muy bajo tanto en relación con el grado de desarrollo relativo de la región como, sobre todo, en comparación con las necesidades de recursos que están implícitos en las demandas de políticas públicas que enfrentan los Estados latinoamericanos a las que se ha hecho referencia en los acápites precedentes. Con todo, la evolución de la carga tributaria (incluyendo seguridad social) entre 1990 y 2008 muestra que la presión media en la región creció marcadamente, del 12,8% en 1990 al 18,4% en 2008.

Además, cabe destacar el acelerado aumento de los recursos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales en países como el Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, el Ecuador, México y la República Bolivariana de Venezuela. Aunque los ingresos provenientes de esta fuente son bastante más volátiles que el resto, permitieron aumentar la recaudación fiscal total media de la región a alrededor de 23,5 puntos de PIB en 2008. En los países del Caribe se observa un nivel de recaudación tributaria media del 26,3% del PIB.

Latinoamerica no sólo recauda poco, sino que recauda mal


La región no solo recauda poco, sino que además recauda mal: en América Latina y el Caribe menos de un tercio de la recaudación corresponde a impuestos directos mientras que el grueso de la carga recae en los impuestos sobre el consumo y otros impuestos indirectos.

Por eso no sorprende que la distribución del ingreso después del pagode impuestos sea más inequitativa aún que la distribución primaria. Así, la diferencia en los niveles de presión tributaria entre los países de la OCDE y los de América Latina puede explicarse principalmente por la baja carga tributaria sobre las rentas y el patrimonio en la región, ya que la carga sobre los consumos presenta un nivel bastante similar. Si bien la recaudación del impuesto a las sociedades es parecida (algo más de tres puntos del PIB en la OCDE), las diferencias son significativas en el impuesto a la renta (0,9 puntos del PIB en América Latina en comparación con casi nueve puntos del PIB en la OCDE).

Como el impuesto a la renta personal es el más progresivo se puede inferir que la estructura tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta negativamente la distribución del ingreso y constituye uno de los factores que hace de América Latina y el Caribe una de las regiones más desiguales del mundo.

La débil imposición directa en la región se debe fundamentalmente a dos razones básicas: las estrechas bases imponibles y los altos niveles de incumplimiento. Tanto una como otra razón son consecuencia también de los tratos preferenciales y las lagunas tributarias, característicos de los sistemas impositivos de la región y que dan lugar a gastos tributarios de considerable magnitud.

En el caso del impuesto a la renta, en la gran mayoría de los países se da un tratamiento preferencial a las rentas de capital mediante una serie de exenciones o tratamientos especiales para colocaciones financieras, intereses de títulos públicos, beneficios de fondos de inversión, ganancias de capital en bienes inmuebles y acciones, así como también se observa, frecuentemente, un trato más favorable para la reinversión de utilidades. Estos gastos tributarios reducen las bases imponibles y vuelven más complejos a los sistemas tributarios.

En este contexto no solo dejan de cumplirse los requisitos básicos de equidad, esto es, que las personas con la misma capacidad de pago paguen el mismo monto de impuestos (equidad horizontal) y que las personas con mayor capacidad de pago paguen proporcionalmente un monto mayor (equidad vertical), sino que además se generan distorsiones económicas en materia de asignación de recursos que atentan contra la eficiencia global de la economía y deterioran la competitividad internacional.

Además de la estructura regresiva de la carga tributaria, la región enfrenta serios problemas de evasión fiscal. De acuerdo con diversos estudios realizados por la CEPAL, las tasas de evasión en la imposición a la renta son muy elevadas en la región y van de un 40% a un 65% aproximadamente, representando una brecha del 4,6% del PIB para el promedio de los países.

Estos altos niveles de evasión atentan contra el efecto redistributivo del impuesto a la renta. Tal como señala Jorratt (2009), la evasión afecta a la equidad horizontal, puesto que los evasores terminan pagando menos impuestos que los contribuyentes que, con igual capacidad de pago, deciden cumplir sus obligaciones tributarias.

 
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